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从“建设前考古”变“出让前考古”、罚款上限升至50万元、设立地下文物保护损失补偿机制、实行“地下文物重点保护区”和“地下文物埋藏区”并行制度……今年两会前夕，《南京市地下文物保护条例》（以下简称《条例》）正式施行，南京进一步加大了对地下文物的保护力度。

基本建设考古，是确保城市地下文物安全和城市建设发展的重要举措，是地方政府履行《文物保护法》法定义务的重要内容，是国际通行的处理遗产保护与城市发展关系的惯例和职业道德标准，也是把习近平总书记“像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”要求落到实处的具体体现。

据了解，第十二、十三届全国政协委员此前均有提案直接或间接涉及基本建设考古前置问题，并得到自然资源部和国家文物局的积极回应。

近年来，各地对埋藏丰富的地下文物所蕴含的文化、历史和科学价值的认识也在不断提高，北京、陕西、郑州、苏州等地出台地方性政策，就国有土地开发建设中前置考古调查、勘探、发掘进行了有益的探索。

“但在全国范围内，基本建设考古特别是土地储备考古前置，依然存在不少体制机制、执行力度和保障措施上的问题。”全国政协委员、中国博物馆协会副理事长兼秘书长、国际博物馆协会副主席安来顺在接受记者采访强调。今年两会安来顺再次提出相关提案，就是想继续推动加快研究出台全国性政策，统一规范基本建设中考古前置工作。

“目前，土地储备考古前置尚未形成制度，很多城市在土地储备和‘招’‘拍’‘挂’前，企业未及时依照法律要求开展考古工作，造成购地后无法及时开展建设，一方面增加了企业负担和投资风险，另一方面致使考古工作陷于被动。”安来顺说，企业购地后急于建设使用，考古工作时间受到挤压，致使工作质量和文物安全难以保证；基层管理部门对基建考古人员的暴力“执法”；不少地方将基本建设考古取费界定为涉企收费，既不允许考古单位收取也无配套保障措施，致使基本建设考古工作因无经费保障而无法开展。

在调研中，安来顺也注意到这样的现象，有的地方在落实政府“放管服”时，存在“一放了之”的情况，致使建设单位、政府部门之间缺乏有效沟通协调，弱化了地方政府理应承担的监督管理义务。

“有关部门要督促各地、各部门科学全面地理解和执行国家‘放管服’改革的要求，履行《文物保护法》所规定的法定义务，正确处理地下文物保护与经济建设、社会发展的关系，切实承担起对基本建设考古前置的管理和监督责任，强化不同部门之间的有效沟通协作，防止和杜绝行‘放管服’之名，行‘一放了之’之实的现象出现。”安来顺说。

2018年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》中明确提出，完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库。安来顺认为，自然资源部门和国家文物部门应牵头，尽快出台专门文件，明确政策要求和制度设计，便于地方操作实施。

针对基本建设考古经费中存在的问题，安来顺建议，有关部门应充分认识基本建设考古的特殊性和公益性特征，坚持实事求是，对于基本建设考古取费是否属于涉企收费性质重新作出研判。结合土地储备考古前置制度，进一步明确基本建设考古的经费渠道、管理和土地成本测算依据，保障基本建设考古取费和经费使用依法合规。

“建议在下一步《文物保护法》修法中，对第二十九条所涉及的文物调查勘探项目界定、考古前置条件等内容进行必要的明确和修改，确保法律的严密性和可操作性。”安来顺说。